تحریم پس از اجراي راه حل هاي لوزان
تحریم پس از اجراي راه حل هاي لوزان
با رای دادن به این پست از مشاوره های ویژه ما بهره مند بشوید.

توافق لوزان

مذاکرات ايران و کشورهاي گروه 1+5 درباره با برنامه هسته اي ايران پس از مدت ها منتهي به توافق بر سر «پارامترهاي کليدي برنامه جامع اقدام مشترک» (بيانيه لوزان) در دوم آوريل 2015 شد. در اين برنامه ايران يکسري محدوديت ها را در رابطه با برنامه هسته اي خود پذيرفته است و در عين حال، طرف مقابل نيز ضمن به رسميت شناختن اجزاي کليدي برنامه هسته اي ايران و موافقت با تداوم آنها، متعهد به لغو و تعليق برخي تحريم ها و محدوديت هاي وضع شده عليه ايران کرده است.
اگرچه پارامترهاي ياد شده، صرفا بيانگر کليات توافق جامعي است که به زودي نگارش آن آغاز خواهد شد، اما نگاهي به محتواي اين پارامترها (و همچنين Fact Sheet منتشر شده از سوي ايالات متحده آمريکا که به نوعي تفسير آن کشور از اين پارامترها محسوب مي شود) مي تواند تصوير نسبتا روشني از توافق جامع به دست دهد و وضعيت برنامه هسته اي و تحريم ها در آينده را تا حدود زيادي ترسيم کند. در اين نوشته به بيان بررسي کليات پارامترهاي ياد شده و خصوصا تاثير آنها در وضعيت تحريم ها در آينده خواهيم پرداخت.

1. برنامه هسته اي
نگاهي مختصر به عبارات مندرج در پارامترهاي مورد توافق نشان مي دهد که تقريبا تمامي اجزاي کليدي برنامه هسته اي جمهوري اسلامي ايران در پارامترها پذيرفته شده و تداوم آنها مورد موافقت قرار گرفته است. بايد در نظر داشت که از سال 2006 به اين سو که پرونده ايران از شوراي حکام آژانس بين المللي انرژي هسته اي به شوراي امنيت سازمان ملل متحد ارجاع داده شد، شوراي امنيت طي قطعنامه هاي متعددي ايران را ملزم به توقف غني سازي اورانيوم کرد؛ حال آنکه در پارامترهاي برنامه غني سازي ايران به رسميت شناخته شده و تداوم آن مورد قبول قرار گرفته است. همچنين ايالات متحده آمريکا سال ها بر تفسيري از ماده2 معاهده منع گسترش سلاح هاي هسته اي تاکيد مي کرد که به دست آوردن قابليت هاي ساخت سلاح هسته اي (از جمله به دست آوردن موادي که از آنها بتوان در ساخت سلاح بهره گرفت) و نيز دانش و فن آوري را که بتوان در توليد سلاح از آن بهره گرفت مشمول عبارت «ساخت» سلاح و ممنوع تلقي مي کرد و به اين ترتيب معتقد بود که ايران حتي نبايد دانش و توانايي اي به دست آورد که بعدها مي تواند در استفاده نظامي از انرژي هسته اي به کار گرفته شود. حال اين کشور در توافق بر سر پارامترهاي کليدي پذيرفته است که ايران بي هيچ گونه محدوديتي مي تواند فعاليت هاي تحقيقاتي خود را ادامه دهد و تحقيقات و توسعه دانش و فناوري هسته اي در ايران با محدوديتي مواجه نخواهد شد. از اين رو «پارامترهاي کليدي برنامه جامع اقدام مشترک» مي تواند تحولي تاريخي در رويکرد آمريکا در رابطه با تفسير و اجراي معاهده منع گسترش سلاح هاي هسته اي قلمداد شود و بيانگر آن است که اين کشور قائل بر خلاف روند گذشته، قائل به تفکيک ميان «ساخت سلاح هسته اي» و «اقدامات مقدماتي که ممکن است بعدها در برنامه نظامي کارآيي داشته باشند» شده است و اقداماتي همچون غني سازي، توليد و نگهداري موادي که بعدها ممکن است استفاده هاي دوگانه از آنها به عمل آيد و تحقيق و توسعه را از شمول عبارت «ساخت سلاح هسته اي» خارج دانسته است و براي نخستين بار در توافق با دولتي که برنامه هسته اي آن مشمول محدوديت هاي جدي و سفت و سخت شوراي امنيت قرار دارد، پذيرفته است که آن دولت مي تواند تمامي عناصر کليدي برنامه هسته اي خود را حفظ کند.

2. تحريم ها
در «پارامترهاي کليدي برنامه جامع اقدام مشترک» بر اين نکته تصريح شده است که اتحاديه اروپا تحريم هاي مالي و اقتصادي مرتبط با برنامه هسته اي ايران را رفع خواهد کرد و ايالات متحده آمريکا نيز اجراي تحريم هاي ثانويه مالي و اقتصادي مرتبط با برنامه هسته اي ايران را متوقف خواهد کرد. در اين رابطه چند پرسش کليدي قابل طرح است: (1) کدام تحريم ها لغو خواهند شد؟ (2) آيا توقيف دارايي هاي ايران نيز خاتمه خواهند يافت؟ (3) تحريم ها از چه زماني برداشته خواهند شد؟ و (4) تحريم ها لغو خواهند شد يا تعليق؟ به عبارت ديگر، آيا امکان بازگشت تحريم ها وجود دارد يا خير؟
در رابطه با پرسش نخست، متن پارامترهاي کليدي و همچنين متن Fact Sheet ايالات متحده آمريکا بر اين نکته تصريح دارند که تحريم هاي مالي و اقتصادي مرتبط با برنامه هسته اي ايران ملغي خواهند شد. از اين عبارت دو نکته قابل استنباط است. نخست اينکه تحريم هاي مرتبط با برنامه هسته اي منحصر و محدود به عدم ارائه کالاهاي مرتبط با برنامه هسته اي ايران نيستند. به عبارت ديگر، اين طور نيست که فقط تحريم هايي که فروش کالاهاي قابل استفاده در برنامه هسته اي ايران به اين کشور را منع مي کنند، تحريم هاي هسته اي قلمداد شوند. نفس اشاره به «تحريم هاي مالي و اقتصادي مرتبط با برنامه هسته اي» به اين معنا است که 1+5 پذيرفته است که تحريم هاي هسته اي ايران بسيار گسترده تر از تحريم کالاها و مواد قابل استفاده در برنامه هسته اي ايران مي باشند، اما اين نکته براي مشخص کردن دقيق حيطه تحريم ها کفايت نمي کند. در Fact Sheet ايالات متحده آمريکا بر اين نکته تاکيد شده است که ساير تحريم هاي وضع شده عليه ايران از جمله تحريم هاي وضع شده عليه برنامه موشکي و نيز تحريم هاي مرتبط با حقوق بشر به قوت خود باقي خواهند ماند و البته اين نکته با توجه به محدوده مذاکرات طبيعي به نظر مي رسد؛ چراکه ايران نيز مذاکرات را محدود به مسائل هسته اي مي داند و حاضر به مذاکره در خصوص ساير موضوعات نيست. در اينجا اين پرسش مطرح است که آيا تحريم هاي وضع شده عليه صنعت نفت، پتروشيمي، حمل و نقل، بيمه، بانک ها و موسسات مالي جزو تحريم هاي مالي و اقتصادي مرتبط با برنامه هسته اي در نظر گرفته مي شوند يا خارج از آن هستند. در متن اکثر تحريم هاي مربوط به حوزه هاي ياد شده تصريح بر اين نکته نشده است که تحريم هاي مزبور، به دليل برنامه هسته اي ايران وضع شده اند، اما ايران قطعا بر اين نکته پافشاري خواهد کرد که تحريم هاي ياد شده، جزو تحريم هاي مرتبط با برنامه هسته اي هستند؛ چراکه اولاتمامي اين تحريم ها (به استثناي تحريم هاي مندرج در قانون تحريم هاي ايران که در سال 1996 وضع شده اند) پس از سال 2006 و براي اعمال فشار بر ايران در جهت توقف برنامه هسته اي آن وضع شده اند و ثانيا در برنامه اقدام مشترک که در نوامبر سال 2013 مورد توافق قرار گرفت به لغو تحريم هاي پتروشيمي و خدمات بيمه و حمل و نقل مرتبط با آن، توقف تحريم هاي نفتي، ايجاد کانال مالي براي بانک ها و موسسات اعتباري و لغو تحريم هاي صنعت خودرو و صنعت هواپيمايي اشاره شده بود. اين به آن معنا است که تمامي تحريم هاي ياد شده، پيش از اين از سوي غرب، تحريم هاي مرتبط با برنامه هسته اي قلمداد شده اند؛ بنابراين در حال حاضر نمي توان اين تحريم ها را خارج از شمول تحريم هاي مرتبط با برنامه هسته اي قلمداد کرد. با اين حال، مي توان انتظار داشت که در روزها و ماه هاي پيش رو، بحث هاي مفصلي ميان تيم مذاکره کننده ايراني و مذاکره کنندگان 1+5 در رابطه با تعيين محدوده تحريم هاي هسته اي و خصوصا تعيين تکليف مواردي که در سايه روشن اين تحريم ها قرار دارند مطرح شوند. البته بايد به اين نکته اشاره کرد که لغو تحريم هاي آمريکا صرفا به تحريم هاي ثانويه آن کشور محدود مي شود و تحريم هاي اوليه به قوت خود باقي خواهند ماند. مقصود از تحريم هاي ثانويه تحريم هايي است که اشخاص و شرکت هاي غير آمريکايي را از مبادله با ايران منع مي کند و براي آنها مجازات هايي را در نظر مي گيرد. تحريم هاي ثانويه از سال 1996 به اين سو عليه جمهوري اسلامي ايران وضع شده اند (قانون تحريم هاي ايران (ISA) و قانون جامع تحريم هاي ايران (CISADA) نمونه هاي بارز چنين تحريم هايي هستند). بنابراين حتي با وجود اين توافق، بازار آمريکا به روي ايران بسته خواهد ماند و امکان مبادله مستقيم ميان ايران و شرکت ها و اشخاص آمريکايي وجود نخواهد داشت. البته اين وضعيت از سال 1979 به اين سو و پس از تحريم ايران توسط کارتر، رئيس جمهور وقت ايالات متحده آمريکا، روابط مالي و اقتصادي ايران و ايالات متحده آمريکا قطع شده بود و در عمل نيز برقراري روابط مستقيم با ايالات متحده آمريکا جزو خواسته هاي طرف ايراني نبود.
در رابطه با پرسش دوم و اين نکته که آيا لغو تحريم ها منتهي به آزاد شدن دارايي هاي توقيف شده ايران خواهد شد يا خير، بايد دارايي هاي توقيف شده را بر اساس مبنا و منشا توقيف آنها به طور جداگانه مورد توجه قرار داد. بخشي از دارايي هاي توقيف شده، در راستاي اجراي قطعنامه هاي شوراي امنيت سازمان ملل متحد توقيف شده اند. در Fact Sheet ايالات متحده آمريکا اشاره شده است که اين توقيف ها به قوت خود باقي خواهند ماند. البته با توجه به اينکه صرفا دو بانک سپه و East Export مشمول تحريم هاي شوراي امنيت قرار دارند، به نظر نمي رسد مبالغ قابل توجهي بر اساس تحريم هاي شوراي امنيت مورد توقيف قرار گرفته باشند. دسته ديگري از دارايي هاي ايران نه بر اساس تحريم ها بلکه بر اساس آراي صادر شده در محاکم آمريکا وفق قانون مصونيت دولت هاي خارجي توقيف شده اند. اين توقيف ها نيز بر اساس آرا و دستورات قضايي صادر شده اند و توافق هاي ايران و 1+5 علي الاصول نمي تواند بر آنها تاثير گذارد. دسته ديگري از دارايي هاي ايران وجود دارند که بر اساس تحريم هاي نفتي، مالي و تجاري توقيف شده اند. بخش اعظم دارايي هاي توقيف شده ايران، جزو اين دسته قرار مي گيرند. به عنوان مثال، مطالباتي که شرکت ملي نفت جمهوري اسلامي ايران از خريداران خارجي دارد، به دليل تحريم بانک هاي خارجي (غيرآمريکايي) که عوايد نفتي ايران را منتقل مي کنند و بر اساس قانون اجازه دفاع ملي آمريکا (NDAA) در سال 2012 توقيف شده بودند و امکان انتقال آنها سلب شده بود. در حال حاضر، چنين توقيف هايي با لغو تحريم هاي مالي و اقتصادي مرتبط با برنامه هسته اي ايران لغو و انتقال اين وجوه ميسر خواهد شد. دسته ديگري از توقيف ها، فراتحريمي بوده و به موجب دستورات مقامات و ارکان کنترلي داخلي بانک ها و موسسات طرف قرارداد يا ماموران واحدهاي تطبيق آنها (Compliance Officers) برقرار شده اند. با لغو تحريم هاي وضع شده توسط ايالات متحده آمريکا و اتحاديه اروپا از اين توقيف ها نيز علي القاعده بايد رفع اثر به عمل آيد؛ هر چند رفع کامل اين نوع توقيف ها منوط به آن است که بيانيه ها و مقرراتي که ايران و نظام مالي آن را به طور مستقيم و غير مستقيم متهم به تامين مالي تروريسم يا پولشويي مي نمايند، ملغي شوند.
در رابطه با پرسش سوم و اين نکته که تحريم ها از چه زماني لغو يا تعليق خواهند شد، دو گزينه لغو يا تعليق دفعي و تدريجي از ابتداي مذاکرات مطرح بود. ايران خواهان برداشته شدن يکباره تمامي تحريم ها (در حيطه اي که در بالابه آن اشاره شد) بود و با گزينه لغو تدريجي تحريم ها مخالف بود. مقصود از لغو تدريجي تحريم ها اين است که ايران ابتدا اقدام به انجام اقدامات اعتماد ساز نمايد و پس از آن طرف مقابل در يک فرآيند گام به گام، تحريم ها را لغو کند. در متن «پارامترهاي کليدي برنامه جامع اقدام مشترک» قيد شده است که لغو تحريم ها همزمان با اين خواهد بود که ايران تعهدات کليدي خود را به تاييد آژانس بين المللي انرژي هسته اي انجام دهد.
اين به آن معنا است که اولالغو تحريم ها تدريجي نخواهد بود بلکه همزمان با اجراي تعهدات ايران خواهد بود؛ ثانيا بررسي اينکه ايران تعهدات خود را انجام داده است يا خير، بر عهده آژانس بين المللي انرژي هسته اي گذاشته شده است و نه به تشخيص مستقل ايالات متحده آمريکا يا ساير کشورها. اين امر موجب آن خواهد شد که عينيت و بي طرفي نسبي در قضاوت هاي مربوط به اين امر وجود داشته باشد و راه را بر قضاوت هاي يکطرفه و بعضا بهانه جويي هاي طرف مقابل خواهد بست. البته بايد به اين نکته نيز توجه داشت که طرف مقابل، همواره بر اين نکته تاکيد داشت که براي وي پذيرفته نيست که به صرف امضاي تعهدات و پذيرش محدوديت ها توسط ايران (و نه اجراي آنها) تمامي اهرم هاي خود در مقابل ايران را کنار خواهد گذاشت. در عمل، با همزمان شدن رفع تحريم ها و اجراي تعهدات ايران، اين خواسته 1+5 نيز در نظر گرفته شده است.
در نهايت، پرسش چهارم و اين مطلب که تحريم ها لغو خواهند شد يا صرفا معلق خواهند شد، مساله مهمي است که پاسخ آن به صراحت در «پارامترهاي کليدي برنامه جامع اقدام مشترک» مشخص نشده است. از يکسو در پارامترهاي کليدي قيد شده است که ايالات متحده آمريکا اجراي تحريم هاي مالي و اقتصادي مرتبط با برنامه هسته اي را «متوقف مي کند». ظاهرا توقف اجراي تحريم، همان تعليق تحريم ها است و در متن Fact Sheet ايالات متحده آمريکا نيز صراحتا عبارت تعليق به کار رفته است اما در اين نتيجه گيري نبايد عجله کرد. عبارت تعليق اشاره به وضعيتي در رابطه با تحريم ها دارد که براي مدت موقتي و به طور اختياري از تحريم ها رفع اثر شده باشد و دولت يا سازمان تحريم کننده بتواند هر گاه که اراده کرد، بي هيچ تشريفاتي اقدام به وضع مجدد آنها کند. چنين وضعيتي نه در «پارامترهاي کليدي برنامه جامع اقدام مشترک» در نظر گرفته شده است و نه حتي در Fact Sheet ايالات متحده آمريکا بلکه برعکس، بازگرداندن تحريم ها منوط به آن شده است که مرجع حل و فصل اختلافي که ايران و 1+5 آن را به عنوان داور اجراي تعهدات طرفين در نظر خواهند گرفت، تاييد کند که ايران تعهدات کليدي (نه صرفا تعهدات حاشيه اي و جزئي) خود را نقض کرده است. تا زماني که چنين مرجعي تخطي ايران از تعهدات خود را تاييد نکند امکان بازگرداندن تحريم هاي ايران وجود نخواهد داشت. اين امر به اين معنا است که اختيارات ايالات متحده آمريکا و اتحاديه اروپا در بازگرداندن تحريم ها به وضعيت سابق به طور جدي محدود شده است. البته بايد به اين امر توجه داشت که در Fact Sheet ايالات متحده آمريکا قيد شده است که اگر مرجع حل و فصل اختلافات نتواند در خصوص اختلافي که به آن ارجاع مي شود داوري کند، آمريکا حق وضع مجدد تحريم ها را خواهد داشت. اين مطلب اگرچه به نفع آمريکا به نظر مي رسد اما بايد توجه داشت که اولابه نتيجه نرسيدن مرجع حل و فصل اختلاف مستلزم گذشت وقت و زمان قابل توجه است و اين امر خود، محدوديتي جدي بر اختيارات ايالات متحده آمريکا به شمار مي رود. ثانيا وضع مجدد تحريم هاي ثانويه منوط به توافق و همراهي اتحاديه اروپا با ايالات متحده آمريکا خواهد بود و بعيد به نظر مي رسد که هماهنگي بي سابقه اي که در فاصله سال 2010 تا پايان 2012 عليه ايران شکل گرفت، مجددا قابل حصول باشد؛ بنابراين در مجموع مي توان گفت اگرچه عبارت توقف اجرا در «پارامترهاي کليدي برنامه جامع اقدام مشترک» و تعليق در Fact Sheet ايالات متحده آمريکا مورد استفاده قرار گرفته است، اما با قيد و بندهايي که بر آن وارد شده است عملانتيجه اي حاصل خواهد شد که بي شباهت به لغو تحريم ها (مادامي که ايران به نحو قابل آزموني به تعهدات خود پايبند است) نيست.
به طور خلاصه و در مجموع به نظر مي رسد در «پارامترهاي کليدي برنامه جامع اقدام مشترک» تلاش شده است توازن لازم ميان خواسته هاي دو طرف و امتيازاتي که آنها به يکديگر مي دهند وجود داشته باشد و مي توان گفت مهم ترين ضامن براي اجراي پارامترهاي کليدي و اسنادي که بر اساس آن تدوين خواهند شد، همين توازن ميان امتيازات و خواسته هاي دو طرف است. با اين حال، در آينده نزديک، تدوين دو سند کليدي پيش روي مذاکره کنندگان ايراني و 1+5 قرار دارد که بايد در هر دو آنها نهايت دقت و ظرافت به کار بسته شود: نخست، تدوين متن قطعنامه شوراي امنيت درخصوص لغو تحريم ها و دوم، تدوين سند توافق و الحاقات احتمالي آن که محدوده و گستره لغو تحريم ها را معين خواهند کرد.

اخبار مرتبط